钟纪晟 | 向管理服务对象借款之认定

编者按

2016年以来，为解决执纪实践中遇到的新情况、新问题，中纪委审理室以“钟纪晟”名义发表一系列案例及规定的解读，提出许多执纪工作的指导性意见，为我们提供权威的办案参考。现辑录文章并提炼要点。

文章要旨

1.借用管理服务对象钱款，（可能）影响公正执行公务的行为，适用新《条例》第90条之规定。

2.发生在2018年10月1日之前的，鉴于该行为损害了职务廉洁性，违反廉洁纪律，可以依据2015年《条例》第104条、2003年《条例》第82条或1997年《条例（试行）》第100条（兜底条款）定性处理。

正文

1.如何认定党员领导干部向有业务关系

个人借款用于购房的行为性质

基本案情

赵×，男，中共党员，某局副局长，分管项目招投标等工作。

2016年1月，赵×（已有一套住房）通过中介在某地购买一套二手商品房，总价600万元。为支付该房首付款，赵×先后出面向与其有业务关系的5人借款共计240万元，上述5人在赵×担任副局长期间，均承接过该局工程项目，合同金额共计1000余万元。相关借款均以赵×的配偶王×名义开具借条，但未约定还款期限以及是否支付利息。据赵×交代，急于借款购房主要是考虑房价上涨较快，计划出售原有住房后，用售房款还清借款。

同年9月，纪检机关根据群众举报，对赵×的上述问题进行审查。在如何认定赵×的行为性质上，存在两种意见：

第一种意见认为，赵×的行为属于正常的民事借款行为，不构成违纪。

第二种意见认为，赵×的行为构成违纪，违反廉洁纪律，拟给予党纪处分，在具体条款的适用上，应当适用2015年《中国共产党纪律处分条例》第一百零四条有关“有其他违反廉洁纪律规定行为的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分”的规定。

分析意见

在执纪实践中，党员领导干部向与其有业务关系的个人借款的行为具有一定典型性，在实践中如何定性存在一定争议。

本案中，赵×作为某局副局长，向个人借款购房，从民事角度看，具有一定民事借款行为的特征。但其作为党员领导干部，必须严格遵守廉洁自律的相关规定。赵×的借款对象均为与其有业务关系的个人，且均承接过其分管范围内的工程项目。赵×向上述人员借款共计240万元，对借款人可能存在职务上的制约或影响，不利于其公正履行职责。同时，赵×虽开具了借条，但未约定还款期限及是否支付利息，且至立案审查时仍未还款。综上，赵×向有业务关系的个人借款的行为，已损害党员领导干部履行职务的廉洁性，构成违反廉洁纪律。鉴于赵×的行为在2015年《中国共产党纪律处分条例》中没有具体明确规定，倾向适用该条例第一百零四条有关违反廉洁纪律的兜底条款予以定性。

同时，在本案的具体调查中，应注意将赵×的借款行为与“以借为名”收受财物相区分。在执纪实践中，有的党员领导干部利用职务上的便利，为个人谋取利益，以向个人借款为“幌子”，实为收受对方财物。对此类行为应按受贿性质认定，而不只是按违反廉洁纪律认定。具体认定时，不能仅仅看是否有书面借款手续，还应根据以下因素综合判定：（1）有无正当、合理的借款事由；（2）款项的去向；（3）双方平时关系如何、有无经济往来；（4）出借方是否要求党员领导干部利用职务的便利为其谋取利益；（5）借款后是否有归还的意思表示及行为；（6）是否有归还的能力；（7）未归还的原因；等等。

作者：钟纪晟，载中国纪检监察杂志，2016年第20期。

2.《条例》第九十条释义

第九十条　借用管理和服务对象的钱款、住房、车辆等，影响公正执行公务，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。

通过民间借贷等金融活动获取大额回报，影响公正执行公务的，依照前款规定处理。

【释义】

本条是关于违规借款物行为和违规借贷行为及其适用的处分种类和幅度的规定。

本条分两款。第一款以“借用”为前提，有归还的本意，并没有占有的故意。本行为达到情节较重的，给予党纪处分；对于情节较轻的，应当给予批评教育、诫勉或者组织处理等。

第二款规定的行为实质是以借贷等金融活动方式从事营利性活动，强调已经获取大额回报，并存在影响公正执行公务的可能。要结合是否有获利的目的、获利数额大小、持续时间长短，是否可能影响公正执行公务等因素综合考虑。如果获取了大额回报，并确定影响了公正执行公务，利用职权或者职务上的影响为相关人员谋利，则可能认定为受贿，应当适用总则中纪法衔接条款处理。要结合出借目的是否属于利用职权或者职务上的影响获取利益，借款利率是否确实高于当地当时群众对外借款的一般利率，借用人当时有没有明显的借款需求，借用人是出于对党员职务、身份方面的考虑而借贷，还是为谋求或感谢党员的帮助而同意其要求等综合判断。

来源：中央纪委国家监委法规室

法规链接

1.2018年《中国共产党纪律处分条例》

第九十条　借用管理和服务对象的钱款、住房、车辆等，影响公正执行公务，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。

通过民间借贷等金融活动获取大额回报，影响公正执行公务的，依照前款规定处理。

2.2015年《中国共产党纪律处分条例》

第一百零四条　有其他违反廉洁纪律规定行为的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。

3.2003年《中国共产党纪律处分条例》 

第八十二条　有其他违反廉洁自律规定的行为，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。

4.1997年《中国共产党纪律处分条例（试行》 

第一百条　在财政金融方面有其他违法行为，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。